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人大代表如何依法监督法院  

2013-03-14 16:28:00|  分类: 财经 |  标签: |举报 |字号 订阅

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童之伟

【按:今以特约评论员名义在《南方周末》发表《人大代表如何依法监督法院》一文的简明版,现在博客上发布全文。】

全国人大代表、浙江高级人民法院院长齐奇先生在全国人大浙江团发言,总结了三种“干扰”司法的行为,其中最受关注、引起争议最大的是如下内容:有个别地方人大代表利用其身份过问个案审理,造成诉讼的不公平;为达到左右法院审判结果之目的,有的代表甚至以对法院工作报告投反对票来要挟法院。文为时著,借“两会”春风,今顺齐先生话题,就依据宪法相关规定理顺人大代表行使职权与法院独立行使审判权的关系说几点看法。

地方人大代表受亲友或利益相关方之托,以人大代表身份在审议法院工作报告时就个案处理向法院施压的情况,在我国已经十分普遍。法院每年要在人大做工作报告,自然希望得到尽可能高的支持率,只好竭力迎合人大代表,这在很多地方已经成为制度性安排。照顾有人大代表支持的诉讼当事一方利益,几乎已成或多或少对各地法院有引导功效的潜规则。这种情况严重影响司法公正。如今,人大代表为私人利益个别地或联合起来在特定个案处理结果方面向法院施压已很常见,有的地方法院曾有过因不买账而被搞得极为被动的教训。所以,从理论上梳理人大代表与法院之间的关系有重要现实价值。

要从根子上而不是仅从表面上理顺人大代表履行代表职权与法院独立行使审判权的关系,必须了解现行宪法的相关规定及其本意。这里关键是要知道,我国现行宪法相关规定的本意是,为了确保各级法院(还有检察院,下同)独立行使审判权,不让各级法院向人大报告工作,也不让各级人大代表和人大常委质询法院行使审判权的情况。这方面的事实非常清楚:1.我国1978年宪法第42条和第43条规定规定各级人民法院法都对本级人大及其常委会负责并报告工作,但1982年宪法全部取消了1978年宪法关于法院向本级人大报告工作的规定。2.我国1978年宪法第28条、第36条分别规定各级人大代表有权向本级人民法院提出质询,但1982年宪法全部取消了1978年宪法的上述规定。

显然,现行宪法相关条款的本意,是将审判机关与行政机关相区别,安排法院只对人大负政治责任但不负工作责任,以确保其独立行使审判权。这种安排在修宪资料中是能找到明确记录的。

所以,我国现行所有规定法院向人大报告工作、规定法院接受人大代表和人大常委咨询的法律条款,都违背了宪法的立宪本意,超出了宪法容许的范围。但是,显然由于当时忽视严格实施宪法,1982年宪法加强法院审判独立之保障的条款基本没有落实在此后的立法过程中。当年124日宪法公布施行后的实际情况表明,只有在这部宪法通过后第6天(19821210日)通过的全国人大组织法准确体现了新宪法的相关规定,只规定了对国务院及其下属机构的质询而没有规定对最高人民法院等司法机关的质询。

非常遗憾的是,19821210日全国人大关于修改地方组织法若干规定的决议,未严格实施刚刚通过的新宪法,而是保留了1979年地方组织法第7条、第18条关于地方各级人大听取和审查本级法院工作报告、代表10人以上联名可以书面提出对法院的质询案等规定,而这些规定当初都是依照1978年宪法写成的。同样遗憾的是,19839月全国人大常委会修改法院组织法时,也没有实施新宪法的相关规定,同样保留了1979年法院组织法第17条(现第16条)关于各级法院向本级人大及其常委会报告工作的条款,这些条款当初也是依照1978年宪法的相关规定写成的。再往后,2006年全国人大常委会通过的各级人大常委会监督法,就差不多完全是顺着既定的不合宪方向往下滑了。

按宪法维护审判独立之本意,各级法院均无须向人大报告工作,也不接受人大代表和人大常委质询。所以,人大代表审议法院工作报告、对之投票表决和法院听取人大代表对审判工作的意见等等,按宪法本意原应都是不应有的事情。这是在相关问题上宪法真谛之所在。

当然,我们是现实主义者:我国尚缺乏行之有效的宪法监督制度;在一些不符合宪法的法律条款被宣布无效前,现行宪法还要继续执行;法院仍须向人大报告工作,人大代表也还会对法院报告提意见和投表决票。在这种情况下,我们在前述认识基础上说清以下道理,对于人大议事规则建设和人大代表、法院合理规范自己的行为都有必要:

1.人大代表开会所行使的是代表法规定的“职权”,虽然代表法具体也称其为“权利”,但实际上属于公权力范畴,决不是普通公民基本权利。既然是“职权”而非普通公民权利,它就不能为了私利而运用。人大代表为自己或亲友等的私利而非公共利益运用人大代表职权,有违法律精神和从政公德。

2.人大是合议制机关,其对法院的监督权属于人大及其常委会整体,只能以人大或其常委会名义集体行使。因此,人大代表在人大开会时审议法院报告,所行使的是对之发表意见的职权,不是行使监督权。在依照地方组织法和各级人大常委会监督法有关规定联名提出对法院的质询案问题上,与个案有直接间接利益勾连的人大代表和人大常委会组成人员应该主动回避,不参与其事。

3.现行有效的法律都不支持人大代表“监督”个案审理。“监督”个案审理在地方组织法、代表法上都没有依据。尤其值得注意的是,前些年原本谈论得很红火的“人大个案监督”,随着2006年各级人大常委会监督法的通过,已被正式排除在各级人大常委会监督形式之外。

4.公民等权利主体就法院案件审理发表意见等行使言论出版自由的行为,与各种公权力主体利用职权(包括人大代表的职权)干涉法院个案审理的做法性质不同,不宜相提比论。公民等非权利主体的言论在时下可能造成的司法不公,只能循扩大公民言论出版自由、鼓励意见多元、充分表达的方式来解决;而各种公权力主体干涉司法造成的不公正,则必须通过改革政治体制、确保法院独立行使审判权的进路来消除。

5.为确保法院独立行使审判权、确立司法的公信力和权威,现行相关法律关于法院向人大报告工作、人大代表和常委质询法院的规定,都必须回归宪法的相关条款。当然,仅仅按宪法本意取消这些做法是不够的,还需有必要的配套改革。

6.确保独立行使审判权的最终出路在于确立办案法官的个人责任,实行法官独立审判,只服从法律的体制。前苏联规定的就是这种体制,可惜他们没有很好实行。如果确立这种体制,至少审判组织体制、司法文书制作形式和审理公开性(包括判决书在网上公开)方面要进行配套改革。

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