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童之伟的博客

 
 
 

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标题【话说宪政之六】我之宪政建设观  

2013-06-02 14:55:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【按语:此文原标题是《建设宪政需要从哪些方面着手》,今调整标题,正文一字不改重新发表。此文表达了我既定的宪政建设观,也纠正了一些在宪法与政党关系问题上流传至今的“极度无知的说法。】

宪政有可能成为2008年法理学和宪法学的新的理论增长点。这种可能性能否变成现实性,取决于人们对我国开展宪政研究之必要性的认识。

我们今天讨论宪政,不是因为对这个名词本身有什么特别的偏好,而是要着眼于通过强调宪政来解决民主政治建设中的一些理论问题和实际问题。

中国今天强调宪政,相对于本国国情,应该说是有其特殊的针对性的。法学人士都知道:人权是针对特权的,其关注人在法律面前的平等;法治是针对无政府状态的,着眼于强化管理和统治;法治是针对人治的,强调法律的最高性以及法律相对于最高统治者或最高政治领袖个人意志的至上性。那么,宪政针对的是什么呢?

回答这个问题,还是要先从什么是宪政说起。讲到宪政,人们都会说到宪法、民主、法治、人权,这无疑是非常必要而且正确的。但笔者以为,与其把宪政说得很复杂,不如根据中国的具体情况抓住要点,把对它的含义的解说尽可能加以简化,做到让普通人可望文生义,一看便明白。本着这种想法,笔者主张直截了当地作诸如此类的解说:宪政者,宪法政治也;宪政即宪法政治;宪政就是依据宪法推行的政治。宪法、民主、法治、人权,其中的关键是宪法,有宪法并且严格实施宪法,民主、法治、人权就会有相当程度的保障,即使这部宪法有这样或那样的问题。如果没有宪法,或者虽然有宪法但不严格实施宪法,民主、法治、人权就必然在不同程度上是空的、假的。所以,讲宪政,归根到底是要解决好政治依据什么运行的问题。

1949年到今天,近60年来我国并没有完全解决好政治运行的依据问题,说得更坦率一些,就是宪法在不小程度上还没有成为我国政治主体崇奉的最根本行为准则。从政治过程的根本依据和政治行为的根本准则这个意义上说,印年来我们有过领袖个人意志政治(其中的一种极端形式是语录政治),我们还有过或仍然在某种程度上通行着意识形态政治、政策政治、大会政治。不可否认,领袖的个人意志对国家、民族的命运有时有重要的正面影响,包容自由、民主、法治、人权等价值观的意识形态需要坚持,正确的政策、权威性的大会工作报告和决议等对国家日常经济、社会生活有着非常重要的引导作用。这是一方面。另一方面,所有这一切与宪法相比,毕竟只是整个政治过程中的一些现象或因素,一般并不直接表现为行为规范,即使其中有些内容可以作为政治主体的行为规范,它们也不是有普遍约束力的正式的规范,不具有法的特征,不能成为政治行为的根本准则,也不能与宪法相抵触。

但真实的情况是,当今我国政治领域的一些极重要空间和政治过程的一些关键环节的运作,实际上主要还不是由宪法加以规范的,而是由政治意识形态、执政党的政策、执政党领导机构的决议和大会政治报告等形式来主导的。但是,现代政治是政党政治,因此,只要是真正实行宪政,政治生活和政治过程的最基本的要求就是要用宪法规范政党的组织和活动,以及用宪法调整政党与国家的关系。我国要实行宪政,切不可忽视宪政在这方面的要求。一切有责任心的政治家、法律家和学者,都应该正视和设法逐步推动这方面问题的解决。

过去有一种说法,认为宪法只规范国家机关的组织和活动,不应该规范政党的组织和活动,后者应该留待政党章程去规范。这种说法反映了持论者对宪法的历史和现实的极度无知。宪法不规范政党活动是第二次世界大战前的情况,而这种情况的存在,恰恰是导致第二次世界大战发生的一个重要原因。20世纪发生的这次人类历史上空前惨烈的战争在世界范围内给予法律领域的最重要和最宝贵的两大教训之一,就是要用宪法规制政党的组织、活动以及政党与国家的关系(另一大教训是国家必须保障和尊重基本人权)

实行宪政实际上就是在政治领域和政治过程中实施宪法,因而也有一个“有宪可依,有宪必依,行宪必严,违宪必究”的间题。

实行宪政首先要做到有宪可依,进而做到有法可依。我国的政治领域和政治过程无宪可依的情况集中表现在宪法中规制政党的组织、活动和政党与国家的关系的条款严重缺乏。的确,我国《宪法》序言和《宪法》第5条规定,“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”;“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”似乎宪法对政党的活动有所规范,但事实上我国宪法中并没有规范政党的组织、活动以及政党与国家关系的其他任何条款。

其次,“有宪不依”的情况仍然以不同形式存在。有宪不依有显性的和隐性的两种表现。显性的有宪不依,主要表现为最高国家权力机关立法不作为或者立法怠作为。这方面的显例是,1982年宪法确认公民有言论、出版、结社自由,但将近26年了,新闻出版法和结社法连草案都没有拿出来一部。对此,最高国家权力机关恐怕不能说一点责任都没有。此外,我国隐性的有宪不依现象也不少,其中的表现之一是,有些规范性法文件或行政行为显然违反宪法原则,但一些政

治主体却不以为意。例如,依据法律之外的规范性文件,由行政机关甚至国家机关之外的组织限制和剥夺公民人身自由,就显然不符合宪法确认的法治原则,但这些饱受国内外垢病的做法却久久得不到纠正。有些做法,不能说没有现实的必要性,但也不太可能找不到法治架构内的解决办法。

同样,“行宪必严”方面出现的问题也不能忽视。这方面的问题很多,就拿实施宪法规定的一切权力属于人民原则即民主原则来说吧。实行民主就得搞选举,搞选举就得让选民或选民选出的代表在选举国家机关领导人员的过程中有选择、让候选人之间有竞争。我们现在的真实情况是:法律都规定或容许各级各类国家机关的关键岗位实行没有竞争的等额选举,或法律原则上规定实行差额选举,但几乎清一色在事实上被操作成了等额选举。.这实际上是在很大程度上否定了民主原则,或者说是让民主原则在无形中成了有其名无其实的东西。常识表明,民主要通过平等竞争和选票两种要素结合在一起来体现,否则难免只是徒具某种外观。或许有人会说不要竞争正是我国民主的特色。也许人们无法驳倒这种辩解,但这样理解的民主在很大程度上离开了这个词初始的和国际通行的涵义这并非是我们不承认就能改变的事实。所以,各级各类国家机关主要领导人员法律上或事实上的等额选举,可以说是我国行宪不严的典型后果。其中,将地方各级人大进行的人大常委会和一府两院主要领导人员选举都操作成等额选举,也是违反地方组织法的规定的。因为按照地方组织法,人大选举这些主要领导人员时差额选举是原则,等额选举是例外。

至于“违宪必究”,那更是真正实行宪政的关键。我国有不少违宪现象,这是不争的事实,但依宪法享有违宪审查权的国家机关几乎从来没有公开对任何法律文件和行政行为进行过合宪性审查,也未公开宣布过任何法律文件或行政行为不合宪。所以,从纸面上看我国有违宪审查制度,但实际上行之有效的违宪审查制度仍然没有建立起来。已经有很多论文和著作就此作过讨论,笔者不拟多费笔墨。笔者这里只想表达这样一种看法:没有行之有效的违宪审查制度,就不会有名副其实的宪政。

说到这里,我们不能不提出和回答这样一个问题:我国现在的政治形式是宪政还是非宪政?笔者以为,中国现在的政治形式已经有了一些宪政的特征,可以被看作处在发展中的初级阶段的宪政。欲将中国建设成为较成熟的宪政国家,还有很长的路要走。

或许有人说,执政党的全国代表大会的政治报告对修宪有指导作用。这是事实,也很正常。这种情况的存在与法治原则和宪政原则一点也不矛盾。因为,执政党的这种政治报告表达的只是它所集中起来的公民的政治意愿,不是具有法的特征的行为准则,与宪法没有可比性。而且,在实行政党政治的条件下,各国修改宪法在通常情况下都需要首先由政党出面,集中和表达公民的修宪意愿。这种意愿的表达,必然先于实际的修宪过程,但并不意味着这种意愿已成为行为规范,更不表明它高于宪法。

(原载《法学》月刊2008年第4期)

 

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