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童之伟的博客

 
 
 

日志

 
 

社会管理体制尚有改进空间  

2013-06-08 21:40:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 【按语:此文也可视为反映社宪派理念和技术的文章,原以“向十八大进一言”之名义网发,后经仔细修改发表在201365日之《社会科学报》,发表时略有删节。

摘要:严格依宪法、法律办事,没有做不好的社会管理。宪法、法律本身就是公共机构规范社会行为、协调社会关系的活动准则。公共机构解决社会问题、化解社会矛盾必须依法进行。有法可依,有法必依,执法必严,违法必究是促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的最好办法。

前两年,报刊杂志的各种文章谈论的“社会管理”,所涉社会事务的范围十分广泛,实际内容几乎完全等同于“治国理政”。因为,社会管理基本任务的范围,包括“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定” [1] 等公共事务,可以说涉及到宪法规定的立法、行政(包括军事和国防)、审判、检察等各级各类国家机关的职权或权限。

中共十八大报告改进了上述提法,提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。 [2]这一主张大体上继续使用了20112月中央领导在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的提法,但将“社会管理格局”调整成了“社会管理体制”,并增加了“法治保障”的内容。

结合我国当今具体情况,我觉得,中共十八大报告提出要加快形成的社会管理体制构想本身还有改进空间。现就此提出我的个人意见,希望政界和学术界关注。

一、须将社会管理体制本身纳入宪法框架

宪法是国家根本法,治国理政意义上的社会管理体制,一定得与宪法确立的相关体制接轨,否则,社会管理一定会脱离宪法、法律的轨道和法治的要求。在这方面,我国最近十多年来有不少教训,其中比较突出的一个,是各级领导机构往往只在涉及宪法修改、宪法实施、法律制定、法律实施的时候强调这些事务的重要性,而在规划和具体实施社会管理的时候,又往往在较大程度上脱离宪法框架。例如,有关领导机构在列举“社会管理的基本任务”和概括“社会管理体制”等内容涉及的主体时,说的都是“党委领导、政府负责”,人大、法院、检察院都没有明确提到。因为,从“党委领导、政府负责”后面的“社会协同、公众参与、法治保障”中,人们最多只能想象人大、法院、检察院作为地方党委、政府的配角所起的作用。

在我国官方的语境中,“政府”从来指国家行政机关,这里显然不会例外。因此,对于这种社会管理体制,人们必须要提出这样一个问题:各级人民代表大会哪里去了呢?在我国,宪法规定,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,在以治国理政为实际内容的社会管理体制中,我们不适当肯定各级人大的地位是无论如何说不过去的。另外,法院,检察院到哪里去了呢?司法机关在现代社会管理体制中是不可或缺的组成部分,但我国有关领导机构在其所规划的社会管理体制中没有把它们安放在与其宪法地位相称的位置。

或许有的人士会说,十八大报告不是“党委领导、政府负责”后面加上了“法治保障”吗?各级人大和各级法院在社会管理过程中可配合“党委领导、政府负责”的总体安排,而他们本身不必担任重要角色,做配角就行了。但请注意,如果是这样,我国宪法规定的根本政治制度就不再是根本政治制度了,人大与政府、法院、检察院的宪定职权关系,以及法院、检察院和行政机关及其相关部门的宪定职权关系,也就完全脱离了宪法轨道。但从另一方面看,如果有关权威性文献的本意不是如此,那么按其设想,各级人大、法院、检察院如何纳入以“党委领导、政府负责”为核心要素的社会管理体制呢?这些都是些带根本性的问题。

造成当今社会管理体制脱离现行宪法框架的状态的原因很多,如人治型社会管理方式的历史惯性,领导者个人的工作阅历、专业背景和知识结构与实行依法治国、建设法治国家的要求有差距等等,都可以或多或少为造成这种状况提供一部分解释。

但无论如何,从今以后,社会管理体制本身应该纳入宪法框架。也可以说,社会管理体制必须按宪法框架设计。依法治国首先是依宪法治国,这是社会公认的法理。只有将社会管理体制纳入宪法框架,才谈得上依法治国和建设法治国家。

二、应在公民个人、社会组织与国家之间合理划分管理空间

曾几何时,我国很多行业的管理部门,都强调“管理不留空白”,以至让人感到,“管理不留空白”已被有关公权力机构视为一项运用职权的基本原则和要求。如果在相关宪法原则指导下进行解释,说“治安不留空白”是可以的,但“管理不留空白”说不过去。因为,这是一个违反国家一切权力属于人民原则和有限政府精神的口号。

按我国宪法的原则和精神,作为社会管理对象的全部空间是这样划分的:社会的全部活动空间都是属于国民的;国民通过制宪、进而立法,把一部分空间交给国家机构管理,同时把其余空间作为自由全部留给自己;国民留给自己支配的自由空间在实际社会生活中进一步划分为两部分:一部分是作为公民的个人自由直接支配的空间;另一部分是由个人结合而成的各种社会组织自主支配的空间,更确切地说应该叫做自治空间。我国缺乏自主社会组织或市民社会,即使有少数这类介于公民与国家之间的组织,它们也没有应该有的法律地位。因此,官方所说的社会管理空间,往往就是现有各级各类国家机关行使职权的空间。

但是,至少从法理看,政府的管路空间是受宪法原则和精神限制的,绝对不能是国家权力的触手想伸到哪里就伸到哪里。所以,“管理不留空白”的口号,其真实法律含义是要求公权力的触手无处不在。按这个口号的要求,公权力的触手可能从田野、街道一直延伸到农户的庭院、城市居民的小区、楼道,一直到达他们住宅的门口,甚至可能进入宅门。“黄碟案”是公权力进入公民住宅进行“管理”的广为人知的案例。今年前几个月某地公人强行不法闯入民宅搜查某人侄子引起防卫行为造成较严重后果一事,则是公权力进入民宅进行“管理”的另类实例,此举为海内外所瞩目。

从我国目前的情况看,个人自由或自我管理的空间被用各种形式压缩得比较小,国家相对于作为整体的公民个人来说,其占有的社会管理空间大得不成比例。原本应该在全部社会管理空间中占有相当比例的社会组织,因为政治环境使他们不能生存而无法建立起来而缺位,其留下的活动空间基本上被公权力的触手所主宰。这里要说明,从名称上看我国有些组织从名称上看很像社会组织,但实际上都是国家机构的附属机构。

“管理不留空白”造成了超强、超大的政府(指广义的统治机构,下同)。这种超级政府有多方面的副作用:极容易危害或侵犯公民个人自由和权利;形成高价政府,加重国民的负担,且使得全部财政很少能用于社会保障;公权力对市场无所不在的控制造成较大规模、很普遍的贪腐;政府要做的事情无论多么不必要都能做成,政府不赞成的事情无论多么有必要都办不成,等等。

要解决这些问题,必须采取一些显然必要的措施:限制公共权力的强度和干预空间;精简机构,减少吃财政饭的人员;切实保障公民结社自由,并培育自主自立的社会组织;按厉行法治、尊重和保障人权的要求保障言论出版、结社和宗教信仰自由。

三、正视政治利益分配不公并改革其分配方式

人是天生的政治动物,所以,人不能忽视政治利益。在人类看重的全部利益中,物质利益与人的生存联系最紧密,是最基本的人类利益。从这个角度看,似乎政治利益只是在重要性上居于第二位的人类利益。但实际上,政治利益往往比物质利益更重要,在更多的时候表现为人类首先要争取的利益。这不仅是因为政治利益能满足人类比生存更高层次的需求,还因为政治利益能够轻易转化为物资利益并具有在很大程度上决定物质利益分配结果的神奇功能。在历史上和当今世界,一些权力较少受限制或制约的国家,国家权力掌握者与其家族财富数量之间的正相关关系,或许能够直接证明这个判断。

有人批评我国经济利益或财富分配不公,但不知我国政治利益分配不公正的程度,较之经济利益分配不公的程度同样严重,甚至更为严重。我国经济利益分配不公,很大程度是政治利益分配不公和公共权力失去制约导致的后果。从经济利益分配角度看,宪法有按劳分配为主,多种分配方式并存的规定。从实际情况看,我国绝大多数人的经济收入还是自己辛勤工作换来的,虽然多寡有时因政治因素的作用而极为悬殊,且还有少数人极高的年收入几乎与劳动成效无关。但是,我国毕竟存在较广大的市场,个人的经济利益很大程度上可通过市场机制得到实现。但是,我国政治利益分配领域的情况则与此完全不同,几乎没有任何政治利益是通过市场机制配置的,它们完全处于执政党控制下,只能自上而下按权力意志分配。

要了解政治利益分配及其不公的情况,必须先清楚什么是政治资源。一国的政治资源很多,直观地看,它们一般表现为各种占有和运用公共资源的岗位。在我国,政治资源主要可划分为四块:1.执政党党内的各种重要职位和领导岗位,如各级行政区域的党代表大会代表,党委委员、常委,党委书记、副书记,纪委书记、副书记、委员,政法委书记、副书记、委员等等,其中最上是总书记,最下有乡镇党委书记和委员。2.国家机构的各种重要职位和领导岗位,如国家主席、副主席;全国人大的代表、常委、委员长、副委员长;地方各级人大的代表、常委、主任、副主任;从行政系统看,上有总理、副总理、国务委员、部长等等,中有省长、副省长、厅局长等等,最下有乡镇长、副乡镇长等等。还有军委系统,各级审判机关、检察机关的各种领导岗位。3,全国政协、地方各级政协的委员、常委、主席、副主席,以及组成政协的民主党派、工会、共青团、妇联、科协等单位的领导岗位,还有经国务院批准免于登记的社会团体如中国作协、文联以及其下的各种协会、联合会、基金会等组织的各级领导岗位。4.国有企业领导人员岗位,国有事业单位领导人员岗位。

我国几乎所有这些岗位,或者说我国几乎全部政治利益,都是自上而下按权力意志分配的,而且一定下来就是终身的,只能上不能下,离开此岗位会另上其他相应岗位,只要没犯错误,会直到退休。这些都是与计划经济相适应的计划政治的具体表现,我们不妨将其称为政治资源的计划化配置。

计划化配置政治资源的做法,在执政党党内完全阻绝了普通党员在获取各级党内领导职务方面的平等竞争机会,在党外则完全阻绝了普通公民在获取各级国家机关领导职务方面的平等竞争机会。而政治资源的分配状态又直接影响经济资源的分配结果,在权力缺乏有效制约的政治条件下,拥有政治资源往往能轻易给自己的家族和朋友带来经济资源。“我想让谁富谁就能富”,这是一些手握关键政治资源的党政官员私下里爱说的实话。政治资源的这种分配方式不仅极其不公正,不仅使社会阶层趋于固定化、既得利益阶层与其他阶层之间的矛盾日益尖锐,还限制、缩小了中共执政的社会基础。

我国的政治资源分配,到了亟需执政党释出一部分政治资源交由市场机制决定分配结果的时候了。这是扩大中共执政基础的需要,是增加社会各阶层间流动性的需要,是缓和社会矛盾、建设和谐社会的需要,也是政治与经济协调发展的需要。在中国封建社会,有政治资源过度集中于皇室的问题,但科举制度的实施,曾经长期有效地降低了其副作用,保持了社会各阶层间的必要流动性,起了缓和社会冲突的作用。当代中国要解决政治资源长期过度集中于执政党的问题,已经没有科举制那样的机制可资利用了,但好在现代有民主机制或竞争性选举机制可供利用。中国执政党应该有勇气、有智慧运用这种在世界上已行之有若干世纪的机制来解决自己面对的一些紧迫问题。

四、要真诚实行法治

中国共产党提出、中国宪法规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,已经十多年了。在这十多年中,中国法治和法制建设取得了一些进展,但也存在着不少令人甚为担忧的现象,其中最大的问题是有法不依。我这里说的不是公民不守法。公民违法好办,依法处理就是了。本文所谓有法不依,指的是公权力机关及其官员带头有法不依,执法违法或司法违法。如果真诚希望依靠法律来治理国家,公权力机构应该做守法的榜样。但是,近些年来,党政高官有法不依,执法违法,司法违法的事情太多,以至于某些公权力机构行使职权呈现出流氓化趋势。

过去若干年,执法违法、司法违法达到了一个空前的程度。许许多多的公权力组织处理事务的原则基本上是这样:法律的规定于己有利,能够约束普通公民,就说要严格依法办事;法律的规定有利于公民,自己的行为受到了相关法律条款的限制,他们就把法律丢在一边。公权力组织最为恶劣的做法,是没有任何法律根据,不走任何法律程序,任意剥夺或限制公民人身自由。有的地方如此行事居然不给予任何解释,连搪塞百姓之口的借口都不愿找一个。君不见,个别地方最后弄得局面不可收拾,给中国和执政党的形象带来了重大损害。还有的地方,在上边的统一部署下,法院、检察院配合公安部门大规模制造冤案,背离事实真相,侵吞私有财产和私人资产,狂捕乱拘,滥施刑罚,给大批无辜百姓带来牢狱之灾。

如果中国公权力组织都如此流氓化地对待国家法制,哪里会谈得上建设社会主义法治国家。中国不论什么地方,不能继续这样干下去,必须改弦更张。

在建设法治国家方面,另有一大课题是处理好社会管理创新与有法必依的关系。这里简要强调如下几点:

1.社会管理创新必须在宪法、法律允许的范围内进行,不能以创新为借口违宪违法进行“改革”,更不能在“改革”的旗号下走回头路。

2.社会管理创新要结合实际情况、根据实际需要进行,不能为吸引眼球、制造政绩而无事找事地“折腾”。

3.不能不加区分地要求公权力机构创新。有较大决策主动权的公权力机构创新空间较大,不行使决策权的机关创新空间小或几乎没有。司法机关尤其是法院的基本性质是依法办案,几乎没有什么创新空间,不宜过多提倡“创新”。

五、确保法院独立审理案件和司法裁判法律争议解决中的终局效力

法院、检察院独立行使审判权、检察权,法院审理裁判案件及时有效解决法律争议,是社会管理不可缺少的一个方面。

或许有人士会说,十八大报告提出的社会管理体制,在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”之后,已增加了“法治保障”四字,人认真贯彻实施就可以解决这个问题。不能如此简单地看问题。因为,“司法保障”在这里并没有确保法院、检察院独立行使审判权、检察权的意思,而是保障“党委领导、政府负责”等等的结果不被改变。这问题就大了。我们不妨以法院审理和裁判案件为例来看看这方面情况。

法律争议有很多解决途径,诉讼、调解、和解、行政复议、仲裁、信访等等,都是可以采用的方式。在权力分立与制约平衡的国家,法院都拥有解决几乎一切法律争议的终局裁判权。在人民代表大会制度下,法院地位没有实行权力分立、制约平衡原则的国家那样高,但按我国宪法,法院也应该拥有除解决宪法争议之外的其它一切法律争议的终局权力。

但是,我国的实际情况远不是像应然的那样。这里有两种应该改变的情况,其中之一是法外权力对法院审理个案的干涉。这方面比较典型的情况是上级或本级党委的重要领导人对案件做出批示,而这种批示按惯例又不会进入可查阅的案卷,不会让当事人及其律师知晓,自然也不可能受到质证,但法院对这种批示往往只能照办。此外还有上级或本级政法委以召集“大三长”(法院院长、检察长和公安局长)会议等形式对具体案件搞未审先定、甚至未侦先定。第二种应该改变的情况是信访冲击司法裁判的终局性。信访在历史上原本是对法制建设不到位的一种补偿或事后救济体制,但由于司法的公信力和权威始终上不来,信访逐渐成了与司法裁判并存且相互抵触的一种争议解决机制。这不应该是法治国家的常态。2009年以来,虽然有关公权力机构曾发文试图解决这个问题,但由于缺乏必要的顶层设计以及司法缺乏独立性,这种努力的实际成效并不明显。

现在看来,确保司法裁判在法律争议解决中的终局效力,已成为我国社会管理方式变革的一项比较紧迫的要求。这项要求只能通过加强法院的政治、法律地位和有效保障审判独立,形成有公信力和有权威的司法的路径来满足。从根本上说,只有公正和有公信力的司法,才能最终把信访从法律争议解决方式中排除出去。

令人高兴的是,有关政法机构领导人在201317日的全国政法工作电视电话会议上,已经将涉法涉诉信访工作改革和司法权力运行机制改革确定为2013年的政法工作重点。看来今年有望在较大程度上解决这个问题。

六、结论:严格依宪法法律办事社会管理就可以做好

任何一国的法律体系,都不可能不包括治国理政或进行社会管理的体制。所以,“社会管理体制”实际上已经包含在现行宪法、法律中,没有必要在宪法、法律之外再提新的“社会管理体制”。实际情况是,我国宪法原则和宪法中关于国家机关职权划分的规定,已经确定了我国公共机构进行社会管理的主体、他们须遵循的组织和活动原则,以及办事的职权范围等必要内容,相关的法律进一步规定了我国公共机构及其官员的行为准则,包括办事权限和程序。宪法、法律可能有不完善的地方,但这方面的问题可以通过修宪、立法来解决。

严格依宪法、法律办事,没有做不好的社会管理。宪法、法律本身就是公共机构规范社会行为、协调社会关系的活动准则。公共机构解决社会问题、化解社会矛盾必须依法进行。有法可依,有法必依,执法必严,违法必究是促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的最好办法。

要建设社会主义法治国家,减少乃至杜绝以言代法、权大于法、以权压法等非法治现象,必须尽可能消除造成出现这类现象形成的条件或可能性。做到这一点的关键,是执政党严格守法,尽可能不在宪法、法律之外另制定和推行公共机构新的行为准则。此外,权力人士少公开发表对社会各界提出各种要求的讲话,少运用职权在法外发布指示和抽象进行“指导”,也是减少乃至杜绝以言代法、权大于法、以权压法现象所必须的。

如果执政党在一定时期内确有必要在宪法、法律之外为某些公共机构或其官员制定某些行为准则,那一定要在宪法的框架内进行,做到与宪法、法律的具体规定相互兼容,不与它们相互抵触。



[1] 扎扎实实提高社会管理科学化水平》,新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm.

[2]《详解十八大报告12大部分》,http://cpc.people.com.cn/18/n/2012/1108/c350839-19527267.html.

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