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童之伟的博客

 
 
 

日志

 
 

落实审判制度改革的宪法空间  

2014-01-08 19:06:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【此文(http://www.ifengweekly.com/display.php?newsId=7541)年前应《凤凰周刊》编辑部之约写成,发表在该刊2014年第1期,稍有删减。现将原文全文发表。】 

对于深化司法体制改革,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出的总要求是,“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”;“确保依法独立公正行使审判权检察权。”其突出审判体制改革的用意非常明显。

深化审判体制改革是在深化司法体制改革的框架内讨论的。司法权独立行使的基础和关键在于审判权的独立行使。所以,探讨审判体制改革的宪法空间,比较容易全面展示审判体制与宪法的关系。

审判体制改革如何具体落实司法体制改革总的要求呢?《决定》本身提出了三项较可行措施,这里先从宪法空间角度对其做一番评估。所谓宪法空间,就是现行宪法能够容许的改革范围,超过这个范围可能就得修改宪法,否则很可能出现违宪的情况。因为,改革必须依据宪法,不能违反宪法,如果改革措施与宪法抵触,应该先修改宪法,再依据经修正的宪法推进改革。

首先,在保障法院相对于本地其它公权力组织的独立性方面,《决定》的具体主张是:“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”就法院而言,对省以下法院如何“统一管理”,对人的管理怎么统一,牵涉许多宪法问题。例如,《宪法》101条、第128条分别规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长”;“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”若要深度推进这方面的改革,不修改宪法上述条款恐怕很难推进。

在明确是否修宪之前,对省以下法院如何“统一管理”的问题还无法深入讨论。或许正是因为这个原因,孟建柱书先生不久前在《人民日报》上发表的《深化司法体制改革》一文,也只是增加了“我国是单一制国家,司法职权是中央事权”和地方各级法院的“经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费”等解说,并没有论及法院组成人员由哪级人大产生和对哪级人大负责的核心问题。

修宪是大事,中央似乎并没有修宪的规划。这点可从孟建柱先生关于“应该从现行宪法框架内着手,探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”的说法中得到印证。相应地,在不动宪法的情况下,“与行政区划适当分离的司法管辖制度”,也只能表现为“通过提级管辖、集中管辖,审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。”

看来,若要解决法院行使审判权对外部机构尤其是对地方公权力机构的独立问题,最好还是修改宪法,将省以下各级法院组成人员的产生,统一集中到省级人大及其常委会,或至少在现有基础上提升一级,例如,将县区法院组成人员的产生提升到设区的市,其余类推。各省自治区直辖市的高级人民法院的组成人员,则宜改由全国人大及其常委会产生。不言而喻,法院组成人员与其所由产生的相关人大关系的改变,也意味着推荐法院组成人员的党委层级会相应提高。

第二,保障法官或合议庭在本级法院内部的独立性。这种独立性表现在两个方面:在审理案件的法院内部,表现为法官、合议庭对审委会、院长副院长、庭长和其他内部组织独立;对上级法院则表现为审级独立。在审理案件过程中,法官或合议庭在本级法院内部的独立性受宪法两方面的拉扯:《宪法》第123条关于法院是国家的“审判机关”的定性,要求法官、合议庭与审委会、院长在审理案件过程中地位平等,去行政化;而《宪法》第126关于“法院”这个集体而不是法官个人“依照法律规定独立行使审判权”的规定,却又削弱着法官、合议庭相对于审委会、院长副院长庭长等职位的独立性。严格实施宪法则要面临平衡彼此之间存在紧张关系的不同条款。

事实上,我国法院内部历来强调“法院”这个整体在审判过程中的作用,却相对忽视法院的审判机关性质对法官、合议庭独立性的要求。所以,这次《决定》主张“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系。”从宪法角度看,这可以理解为《决定》在推动落实宪法对法院性质的定位。这种理解可以有效抵制有些人士或许会提出的关于我国宪法规定实行“法院”独立审判而非“法官”独立审判,因而不应该让法官、合议庭较独立地行使裁判权的批评。

不过,在审判体制方面,从长远的观点和现实需要看,法院还是应该实行“法官独立,只服从法律的体制,因为,这种体制已为现代所有法治国家和地区所采用,社会效果很好。如果明显倾向于实行法官独立行使审判权体制,就应该考虑修宪。我国1954年宪法78规定“人民法院独立进行审判,只服从法律”,所实行的是“法院”这个集体“独立进行审判”的体制。不过,有资料表明,这个规定当年较多照顾到我国新政权建立不久,没有足够合格法官的实际情况。

社会主义国家一开始就接受或普遍采用了“法官独立”审判,看来我们将来还是应该接受这种体制。法官独立审判,原本是先在欧洲实行,后又传到北美的审判体制,或许因为这种体制在他们看来天经地义,所以当初并没有写进成文宪法。但到1919年德国魏玛时代,德国制宪者首次把“法官独立,只服从法律”专门作为一个条款(102)写进了著名的《魏玛宪法》。1936年苏联宪法就完全移植了魏玛宪法第102条,也用一个专门条款(第112条)规定:“审判员独立,只服从法律。”1977年苏联宪法考虑到陪审员参与的问题,在将原112条调整为第155条的同时,将内容改成“审判员和人民陪审员独立,只服从法律。”形式变了,实际内容没变。另外,越南现行宪法规定,“审判长(即法官——引者注)与陪审员是独立的,只按照法律行事”;古巴现行宪法第125条也规定,“法官独立行使司法职权,法官只服从法律。”当然,苏联等国宪法关于审判员和人民陪审员等独立的条款很多情况下实施得并不好,但那是另一个问题。

第三,在落实宪法规定的公开审理方面,《宪法》125条规定,“人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行。”《决定》关于“推进审判公开,录制并保留全程庭审资料”,“增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书”等主张,其实都应看做是推动落实宪法关于案件审理“一律公开进行”的规定的具体表现。

这方面,正如孟建柱先生所言:“深化司法公开,让司法权力在阳光下运行,有利于保障公众对司法工作的知情权,增强有效监督,促进司法公正,提高司法能力,树立司法公信,提高人民群众对司法工作的满意度。”不过我还要加一句,落实宪法规定的公开审理,实行公民旁听自由和新闻报道自由意义特别重大。

欲确保法院独立行使审判权,除推进《决定》直接主张的三项改革措施外,至少还需要采取另外三项涉宪措施。这三项措施都要么涉及宪法监督,要么需要进行宪法解释或对宪法进行合理解说。

其一,如果严格实施1982年宪法,全国人大常委会应尽快修改有关法律,让法院(检察院也一样)不再向人大报告工作、不再接受人大组成人员质询。此乃确保包括检察院在内的司法机关独立行使司法权的必要措施,也是监督宪法实施的必要步骤。1978年宪法规定各级法院都对本级人大及其常委会负责并报告工作,但1982年宪法全部取消了这方面的规定。另外,1978年宪法第还规定各级人大代表有权向本级法院提出质询,1982年宪法也全部取消了这些述规定。对此,有些宪法学著作,如全国人大常委会研究室政治组编写的《中国宪法精释》(蔡定剑主编)说得很清楚,修宪当时的主流意见是,法院独立审判,不应向任何组织报告工作、不接受质询,故未将相关条款列入宪法修改草案。1982年宪法取消法院(还有检察院)向人大报告工作和接受质询的规定,准确反映了当时的修宪机关全国人民代表大会的修宪本意。

但是,由于当时缺乏足够施宪经验,新宪法本身没有设置生效之前的必要过渡期,没有对当时有效的法律、行政法规等法规范性文件进行合宪性审查,以致为数不少的法律中保留有与新宪法明显抵触的条款。这些条款中包括1979年制定、现在仍然在生效的地方组织法关于地方各级人大听取和审查本级法院工作报告、代表10人以上联名可书面提出对法院的质询案等规定。这些规定原本是根据1978年宪法写成的,1982年宪法生效时都应该被废止。但很可惜,地方组织法中这类规定不仅在此后的修法中得到保留,在新制定的法律中也在继续沿用,如2006年全国人大常委会通过的各级人大常委会监督法就沿用了了质询的监督方式。

所以,严格实施宪法,应该按宪法的本意对有关法律做合宪性审查、废止有关条款,停止各级法院向人大报告工作,人大代表、人大常委组成人员不再对法院、检察院提质询案。这样可以为审判机关独立行使审判权创造较好的环境。

其二,解释宪法第135条,明确法检公“互相配合”指办案程序的衔接,以强化法检公三方之间的相互制约。《宪法》135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”在刑事司法实践中,宪法的这个条款往往被公权力组织有意无意曲解。曲解的主要表现是强调相互配合,淡化或不提相互制约;相互配合的内容,原本应是指侦查、审查起诉和审理三阶段的程序衔接,其目的则是“保证准确有效地执行法律”,但曲解者往往从内容到目的,无形地将“相互配合”篡改为相互配合“打击犯罪”、相互配合给被追诉人定罪。这在出现运动式执法现象时情况尤其如此。

《决定》为落实司法体制改革的总体要求,提出“优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制”,很有必要。但能否达到这一目标,关键在于有效消除对“互相配合”的曲解或误用,实行“互相制约”。

其三,借鉴法治国家或地区的成熟经验,在裁判文书上记载合议庭、审判委员会成员个人的协同意见或反对意见,以落实参审法官(或陪审员,下同)个人责任。推行此项改革的宪法依据,是现行《宪法》第123条关于法院是国家的“审判机关”的性质规定。法院的审判机关性质,要求案件参审法官独立负责任地审理案件和表达内心确信,要求法官既不能像行政人员那样置身于等级体系中且下级服从上级,也不能像代议机构成员那样表决受党团决议约束。法官同检察官也必须有明确区别,因为,宪法虽也要求检察官独立行使职权,但检察官毕竟不是居中裁判者。而且检察工作的特点和原理,向来包含检察机关内部统一的要求。

众多法治国家、地区采用的那种保障法官独立审判和落实个人责任的做法,很值得我国引进。这种集中反应在裁判文书结构上的体制之要点是:合议庭审理案件时法官独立提交法律意见书,以多数法官的法律意见书为基础形成法院有效判决,同时,若有协同法律意见书或不同法律意见书,内容也必须记载在裁判文书中。其中的协同法律意见书,简称协同意见,指法官同意主要意见书的决定,但其所持理由不同于其他法官时,其独立撰写以陈述己见的意见书。至于不同意见书,那是指持异议的法官针对法庭上多数法官意见提出的意见书。

在裁判文书中记载合议庭、审判委员会成员的反对意见或协同意见,虽然看起来只是技术性改革,但我国法院一旦采用,其在维护审判独立和落实法官裁判责任方面的作用,几乎一定有极其惊人的正面效用。原因主要在于,这种体制具有如下明显优点:1.不论是独任审理案件还是组成合议庭审理案件,每个审案法官的法律意见都是独立自主完成的,法官可只对自己的法律意见负责,不对他人的法律意见负责;2.只要案件的审理是依法公开进行的,法官判决任何案件的法律意见都等于摊开放在阳光下,不能不接受同事、昔日同学、老师乃至整个法学界整个社会的评论监督,这是最强有力的监督;3.法官个人责任明确,一辈子做的判决事后都可以供追寻、查考,接受检验;4.可调动法官抗拒法外干预、坚持依法审理案件并在裁判文书上依法律和事实发表法律意见的勇气,如此足可激发法官职业成就感和荣誉感。

我国审判体制改革可从以上六方面进行深化,宪法上或多或少都会有些空间,一定能收到成效。一般来说,如果修宪,改革空间会比较大,成效会比较大;如果不修宪,仅在技术层面进行调整,则改革的空间会小得多,但无论如何也还是可以有明显成效。在条件既定的情况下,改革成效大小取决于执行机构贯彻《决定》有关部分的决心、意志和技术手段。

 

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